Una concesión se asemeja a un contrato público, pero jurídicamente no lo es. La característica distintiva es la transferencia del riesgo de explotación: el concesionario recupera su inversión mediante la explotación de la obra o el servicio, y asume el riesgo de que los ingresos sean inferiores a lo previsto. Esto tiene consecuencias importantes para el procedimiento, la estructura del contrato y la estrategia ganadora del licitador.
Las concesiones están reguladas en la UE por la Directiva 2014/23/UE. En Bélgica, la ley de transposición es la ley de 17 de junio de 2016 relativa a los contratos de concesión, una ley independiente de la relativa a los contratos públicos.
El concepto clave: riesgo operativo
La diferencia entre un contrato público y una concesión no radica en el objeto (en ambos casos puede tratarse de obras o servicios), sino en la contraprestación.
En un contrato público clásico, el contratante paga directamente al contratista por los servicios prestados. En una concesión, el concesionario obtiene el derecho a explotar la obra o el servicio, y asume el riesgo de que la explotación no sea rentable.
En concreto: si un municipio encarga la construcción de una piscina y el contratista paga por la construcción, se trata de un contrato de obras. Si el municipio concede a un empresario el derecho a construir y explotar una piscina, y el empresario recupera su inversión mediante el cobro de entradas, se trata de una concesión de obras.
¿Cuándo se produce una transferencia de riesgo suficiente?
La Directiva exige que una parte sustancial del riesgo operativo se transfiera al concesionario. Este riesgo incluye:
Riesgo de demanda. La incertidumbre sobre el uso o la disminución por parte de los usuarios finales. Menos visitantes en la piscina, menos vehículos en la autopista de peaje, menos usuarios en el aparcamiento: el concesionario asume las consecuencias.
Riesgo de oferta. La incertidumbre sobre los costes de explotación. Aumento de los precios de la energía, mantenimiento imprevisto, escasez de personal: el concesionario asume los costes adicionales.
La transferencia no tiene por qué ser total. Basta con una transferencia parcial, siempre que el concesionario esté realmente expuesto a los caprichos del mercado. Si el contratista cubre todos los riesgos mediante garantías, remuneraciones mínimas o compensaciones automáticas, no se trata de una concesión real, sino de un contrato encubierto.
Dos tipos de concesiones
Concesión para obras
El concesionario lleva a cabo una obra y obtiene el derecho a explotar dicha obra. Ejemplos clásicos: autopistas de peaje, aparcamientos, centros sanitarios de uso privado, infraestructuras deportivas.
Concesión de servicios
El concesionario presta un servicio y recibe su remuneración a través del derecho de uso, no por parte del contratante. Ejemplos: explotación de un restaurante de empresa, gestión de aparcamientos, servicios energéticos (contratos ESCO), gestión de residuos.
La frontera entre ambos sigue la misma lógica que en las construcciones clásicas: el objeto principal determina la calificación.
El procedimiento: más sencillo, pero no sin compromiso
Las concesiones siguen un procedimiento más sencillo que los contratos clásicos, pero los principios básicos —transparencia, igualdad de trato, proporcionalidad— se aplican sin restricciones.
Publicación. Las concesiones que superen el umbral europeo (5 404 000 € para 2026-2027) deben publicarse en TED. Por debajo de ese umbral se aplican las normas nacionales de publicación.
Plazos. El plazo mínimo para presentar solicitudes de participación es de 30 días a partir de la publicación del anuncio. No hay un plazo mínimo fijo para la presentación de ofertas: el contratante determina un plazo razonable.
Procedimiento. La Directiva sobre concesiones no establece procedimientos fijos, como el procedimiento abierto o restringido. El poder adjudicador tiene más flexibilidad en el diseño del procedimiento, pero debe respetar los principios fundamentales. Las negociaciones están permitidas de forma estándar.
Duración. La duración de una concesión debe ser proporcional a las inversiones que el concesionario debe recuperar. En el caso de concesiones que requieren inversiones cuantiosas (por ejemplo, en infraestructura), pueden justificarse duraciones de 15, 20 o incluso 30 años.
Consecuencias para tu estrategia ganadora
Una concesión es una propuesta fundamentalmente diferente a un encargo clásico. Su oferta incluye un caso de negocio, no solo un precio.
Financiación. El concesionario suele financiar (una parte de) la inversión por su cuenta. Su oferta debe demostrar cómo estructura la financiación (fondos propios, préstamo bancario, financiación del proyecto) y cómo cubre la amortización con los ingresos de explotación.
Análisis de riesgos. Documente los riesgos que acepta y cómo los gestiona. Los riesgos de la demanda se mitigan mediante estudios de mercado y precios flexibles. Los riesgos de la oferta se mitigan mediante la planificación del mantenimiento y los seguros. Una clara asignación de riesgos refuerza su oferta.
Modelo operativo. Demuestre que su modelo operativo es realista. Utilice puntos de referencia, proyectos comparables y supuestos conservadores. Un modelo demasiado optimista socava su credibilidad; un modelo demasiado pesimista encarece su oferta.
Visión a largo plazo. Las concesiones tienen una larga duración. Su oferta debe demostrar que su organización es capaz de prestar el servicio durante todo el periodo de vigencia, incluyendo la gestión del personal, la gestión de activos y el control de calidad durante décadas.
Errores comunes
Calcular mal la calificación. Si el contratante asume todo el riesgo (remuneración fija, compra mínima garantizada), no se trata de una concesión, sino de un encargo. La calificación determina qué ley se aplica y qué procedimientos son válidos.
Subestimación del riesgo de demanda. Las proyecciones optimistas sobre el número de visitantes, usuarios de aparcamientos o clientes conducen a una explotación que no es rentable. Trabaje con análisis de escenarios (básico, pesimista, optimista) y demuestre que el modelo se mantiene incluso en el escenario pesimista.
No planificar la salida. Al finalizar la concesión, la infraestructura debe transferirse al contratista en buen estado. Planifique sus inversiones en mantenimiento para toda la duración del contrato, no solo para los primeros años.